杂志展示

【摘要】：2023年全国生态环境保护大会对全面推进美丽中国建设的战略任务和重大举措进行系统部署，对我国生态文明建设和生态环境保护工作提出更高目标和要求。固体废物治理是生态文明建设的重要内容，是建设美丽中国画卷不可或缺的重要组成部分。本文回顾了新时代十年以来我国固体废物治理工作取得的进展、成效及经验，分析了当前面临的形势与挑战，研究提出了新征程上提升固体废物治理总体能力和整体水平的措施建议。

【关键词】：固体废物；综合治理；进展成效；措施建议

2023年7月17—18日，党中央时隔5年再次召开全国生态环境保护大会[1]，充分彰显了以习近平同志为核心的党中央一以贯之地对生态文明建设和生态环境保护工作的高度重视。习近平总书记在大会上的重要讲话高屋建瓴、视野宏阔、思想深邃、内涵丰富，具有很强的政治性、思想性、指导性、针对性，为进一步加强生态环境保护、推进生态文明建设提供了方向指引和根本遵循，是全面推进美丽中国建设的纲领性文献。

固体废物治理是生态文明建设的重要内容，是建设美丽中国不可或缺的重要组成部分。2023年全国生态环境保护大会肯定了禁止“洋垃圾”入境改革的成果，对固体废物环境管理提出明确要求和殷切期望，强调要加强固体废物综合治理，加快“无废城市”建设，全链条治理塑料污染，深化全面禁止洋垃圾入境成果等，我们深受鼓舞、倍感振奋，也深感责任重大，进一步增强了做好固体废物环境管理工作的信心、决心、底气和动力。

新时代十年固体废物重点领域治理成效显著

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视固体废物污染治理，并将相关工作摆到生态文明建设的重要位置，大力推进。党的十九大报告提出要“加强固体废弃物和垃圾处置”。党的二十大报告明确提出“加快构建废弃物循环利用体系”“严密防控环境风险”等任务要求。在习近平生态文明思想的科学指引下，我国固体废物环境治理能力和水平大幅提升，危险废物全过程环境风险得到有效管控，多项改革和重点工作取得突破性进展，重点领域固体废物污染防治成效显著。

一是全面禁止进口“洋垃圾”作为我国生态文明建设的标志性成果，写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》[2]。2017—2020年，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，生态环境部会同海关总署等部门持续减少进口固体废物种类和数量，严厉打击涉洋垃圾违法犯罪行为，完善固体废物进口管理法规制度，加快构建国内废旧物资循环利用体系，经过4年努力，全面完成禁止洋垃圾入境工作。改革如期实现固体废物零进口目标，发达国家将我国作为“垃圾场”的历史一去不复返了。同时，改革有力促进大宗原料供给结构优化，2021年，我国再生资源回收总量达到3.81亿t[3]，比改革前的2016年增加1亿t，增长35.7%。全面禁止进口“洋垃圾”改革引领了国际固体废物治理格局和理念转变，相关举措成为重塑国际固体废物循环利用秩序的重要推动力量。

二是推动构建资源循环利用体系，助力绿色低碳发展。我国陆续印发《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》等一系列重要文件，将固体废物源头减量和资源综合利用作为加强生态环境综合治理的重要途径和推进绿色低碳发展的重要举措。全国地级以上城市垃圾分类工作全面启动，2021年居民小区垃圾分类平均覆盖率达到77%。持续加强农业农村污染治理，畜禽粪污、秸秆综合利用率分别达到76%、87.6%，农膜回收率达到80%[4]。落实生产者责任延伸制度，通过基金补贴政策，10年来引导约8亿台废弃电器电子产品进入正规企业规范处理。循环经济保持良好发展态势，2021年我国主要资源产出率比10年前提高了58%，资源循环利用产业产值超过3万亿元，带动就业超3000万人，从业企业超过了10万家[5]。固体废物处理与资源化成为生态环保产业中营收规模最大、增长最快的细分领域。

三是“无废城市”建设从局部试点向全国推开迈进并取得积极进展。我国是人口大国、农业大国和制造业大国，产业链齐全、物流业发达，固体废物种类多、数量大。为解决我国固体废物产生强度高、利用不充分、非法转移倾倒高发、频发等突出问题，2018年12月，国务院办公厅印发实施《“无废城市”建设试点工作方案》。截至2021年，“11＋5”个试点城市累计完成固体废物利用处置工程项目近600项、相关保障能力任务1000多项，形成97项经验模式，顺利完成改革任务。根据《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》部署要求，2021年12月，生态环境部会同有关部门印发了《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》，明确了113个城市和8个特殊地区开展“无废城市”建设。“无废城市”建设从局部试点逐步向全国推开迈进。目前，113个城市和8个特殊地区均已印发实施方案，据不完全统计，全国共安排固体废物利用处置工程项目3200余项，涉及资金超过1万亿元。110个城市和地区成立了“无废城市”建设工作领导小组；约83%的城市和地区建立了“无废城市”工作专班并配备专职工作人员；约60%的城市和地区建立了工作协调、信息通报、考核、简报等工作机制。

四是危险废物等重点领域全过程环境风险得到有效管控。大力实施强化危险废物监管和利用处置能力改革，基本建立源头严防、过程严管、后果严惩的危险废物生态环境风险防控体系。组织开展危险废物专项整治三年行动和废弃危险化学品等危险废物风险集中治理，一大批危险废物环境风险隐患得到有效消除。连续3年开展打击危险废物环境违法犯罪专项行动，移送涉嫌危险废物环境违法犯罪案件超3000起，危险废物非法转移倾倒案件多发态势得到有效遏制。紧盯疫情医疗废物处置，做到全国所有医疗机构及设施环境监管与服务100%全覆盖，医疗废物、医疗污水及时有效收集转运和处理处置100%全落实，有效保障全国医疗废物得到及时收运和安全处置，坚决守牢疫情防控的最后一道关口。建立尾矿库污染隐患排查治理制度和尾矿库分类分级环境监管制度，累计出动2.7万余人次，完成全国上万座尾矿库污染隐患的全面排查，有效防范了汛期环境风险。聚焦长江经济带、黄河流域以及嘉陵江上游尾矿库治理，持续提升尾矿库环境治理设施运行和风险防控水平。

固体废物治理实践积累的宝贵经验

党的十八大以来，我国固体废物环境管理发生历史性、转折性、全局性变化的特征更加显著，探索积累了宝贵经验。

一是坚持和加强党的全面领导是根本保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视固体废物环境管理工作，习近平总书记多次作出重要指示批示，组织召开会议审议有关文件，亲自部署推动改革进程。十年来，固体废物环境管理领域顶层设计日趋完善、制度体系更加严密、工作基础不断夯实、利用处置能力大幅提升，推动认识高度、改革力度、实践深度等发生了前所未有的深刻变化。实践反复证明，只要以习近平总书记系列重要指示批示精神和习近平生态文明思想作为根本遵循和行动指南，坚决落实党中央、国务院决策部署和任务安排，就一定能推动固体废物环境管理工作取得重大进展。

二是坚持改革创新，推动解决了一批人民群众急难愁盼的突出生态环境问题。近年来，固体废物环境管理领域突发事件仍时有发生，“洋垃圾”污染、“垃圾围城”、固废危废非法转移倾倒等已成为民心之痛、民生之患，严重影响人民群众生产生活，环境风险管控压力不断累积和凸显。党的十八大以来，围绕不断满足人民群众对优美生态环境的需要，国家将禁止洋垃圾入境、生活垃圾分类、“无废城市”建设试点、强化危险废物监管和利用处置能力、塑料污染治理等纳入中央深化改革委员会年度工作要点，并由国办或多部门联合印发具体实施方案。改革涉及固体废物环境管理领域数量之多、举措之实、印发文件层级之高前所未有，为推动工作、解决问题提供了强劲的动力，切实增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感，实现了由重点整治到系统治理的重大转变。

三是坚持夯实基础，持续提升固体废物现代化治理水平。针对固体废物环境管理起步晚、基础薄弱的现状，牢固树立“打牢基础、健全体系”的工作思路，加快推进固体废物治理。完成固体废物污染环境防治法修订，建立健全由条例、部门规章、标准、技术规范构成的法规制度体系，夯实固体废物污染环境防治长效机制，为依法治废提供坚强法律保障。组织实施国家“十四五”规划确定的危险废物“1＋6＋20”重大工程。截至2021年年底，我国危险废物利用能力和处置能力比“十二五”末分别增长了2.1倍和2.8倍。固体废物环境监管的信息化能力不断提升，初步实现固体废物管理信息系统全国“一张网”[6]。

四是坚持底线思维，有效防范高风险领域生态环境风险。一段时期以来，危险废物非法处置、尾矿库因生产安全引发的次生环境污染导致的生态环境风险突出，直接影响到生态环境质量、关系到人民群众身体健康和社会稳定。十年来，各级生态环境部门始终把统筹发展与生态环境安全放在突出的位置，守牢环境风险底线，聚焦危险废物、尾矿库等开展专项行动，全面排查各类环境风险隐患，分类制定应对措施，扎实做好生态环境风险防范化解工作，坚决守住生态环境安全底线，为全面建成小康社会提供良好的生态环境安全保障。

固体废物治理面临的形势与挑战

今后5年是美丽中国建设的重要时期，也是提升固体废物治理总体能力和整体水平的关键时期。对标对表2023年全国生态环境保护大会提出的“五个重大关系”和“六项重大任务”，多方面都涉及固体废物治理领域，对我们做好固体废物环境管理工作提出了新的更高的要求。在当前的新形势、新使命和新要求下，固体废物治理工作仍面临不少挑战，任重道远。

一是从实现高质量发展与高水平保护的要求来看，高水平保护为高质量发展把好关、守好底线，推动产业结构转型升级，从而倒逼高质量发展；此外，高质量发展的成果也能推动生态环保工程建设和环保产业发展，助力高水平保护[7]。目前，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，绿色低碳发展是解决生态环境问题的治本之策。固体废物带来的问题归根到底是发展方式和生活方式的问题。长期以来，我国对于法律确立的固体废物“减量化、资源化、无害化”原则落实不均衡，减量化、资源化的约束和激励政策仍然不足，对产业绿色发展的倒逼作用十分有限。我国一般工业固体废物综合利用率不足55%，锰渣、赤泥、磷石膏的利用率分别仅约为5%、7%和40%[8]。危险废物利用处置需求与能力布局匹配情况仍需优化，“吃不饱”“吃不下”“吃不了”现象并存。

二是从人民群众对优美生态环境需求变化特征和生态环境保护规律来看，固体废物既是水、气、土污染的一个“源”，也是水、气、土污染治理的一种“汇”，与环境要素治理存在内在耦合关系。加强固体废物治理既是切断水、气、土污染源的重要工作，又是巩固水、气、土污染治理成效的关键环节，也是深入打好污染防治攻坚战进一步延伸深度、拓展广度的重要体现。在蓝天、碧水、净土逐步成为常态的同时，“无废”逐步成为生态环境从量变到质变的内在要求。但是，当前城乡垃圾污染、固体废物和危险废物非法转移倾倒等事件仍时有发生，给人民群众生产生活带来负面影响。尾矿库因生产安全事故引发的重金属排放等次生环境污染，直接影响到生态环境质量，影响到人民群众对优美生态环境的获得感、幸福感、安全感。此外，新能源行业产生的废旧风机叶片、光伏组件、退役动力电池等新兴固体废物带来的环境问题也日益凸显。

三是从统筹发展与安全和防范化解生态环境风险的角度来看，固体废物污染往往具有隐蔽性、潜在性和影响的长期性。当前，我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，固体废物增量和历史存量仍处于高位，减量化、资源化利用的任务仍然十分繁重，风险防控压力还在持续增加。全国尾矿库近万座，其中近1/3分布在长江流域，1/3环境风险隐患比较突出，必须要严守生态环境风险底线，维护生态环境安全，支撑发展安全。

四是从生态环境治理体系和治理能力来看，与美丽中国建设目标相比，固体废物治理体系和治理能力尚不能满足工作需要。一些地方对固体废物污染防治战略地位的重要性和紧迫性，防控工作的长期性、艰巨性、复杂性认识还不够充分；一些地方对固体废物环境管理重视不够，工作力度不足，存在“看不懂”“管不了”的能力恐慌。在环境监管力量上，县级普遍没有独立的固体废物监管机构和专职工作人员，固体废物环境管理的信息化等先进技术手段应用不足，监管效能不高。在法规制度和部门协作上，《危险废物经营许可证管理办法》等配套法规制度亟需修订，部分地方废弃危险化学品等危险废物监管协作和联合执法工作机制还未建立。在资金投入上，中西部地区对于固体废物收集处置项目建设配套资金难以落实，历史遗留固体废物处置缺少专门资金，亟需加快补齐短板弱项。

持续提升固体废物治理综合能力和整体水平

新时代新征程，我们要深入学习贯彻习近平生态文明思想，切实把习近平总书记在2023年全国生态环境保护大会上的重要讲话精神贯彻落实到具体行动中，坚持“建体系、控风险、守底线”，以“无废城市”建设为抓手，强化固体废物综合治理的要素保障，严守生态环境风险底线，不断提升固体废物治理综合能力和整体治理水平，为全面推进美丽中国建设作出新贡献。

一是全面推进“无废城市”建设。在三个五年规划周期内，分步骤推动全国所有地级市开展“无废城市”建设。统筹城市发展与固体废物环境管理，充分发挥地方党委、政府积极性，强化制度、技术、市场、监管等保障体系建设，发挥减污降碳协同效应，推动城市全面绿色转型。推进省域、区域“无废城市”共建，探索固体废物联防联治体制机制创新。实施一批“无废细胞”创建工程。

二是加强固体废物综合治理能力。强化源头减量和资源化利用，确保历史存量固体废物有序减少，固体废物产生强度明显下降，并最大限度减少填埋量。加快推动废旧风机叶片、动力电池、光伏组件等废弃物循环利用，规范退役设备无害化处置。强化塑料污染全链条治理。深化全面禁止洋垃圾入境成果，严防各种形式的固体废物走私和变相进口。推动构建城乡各类固体废物回收利用体系，加强固体废物处置及综合利用设施建设，加快补齐收集处理设施短板。完善资金投入保障机制，加大固体废物治理资金投入。强化固体废物治理领域国家基础研究和科技创新，狠抓关键核心技术攻关，加强技术研发、集成、示范与推广。

三是加强常态化环境风险防控。深入推进强化危险废物监管与利用处置能力改革，着力推动危险废物“1＋6＋20”重大工程建设，加快补齐医疗废物、危险废物收集处理设施方面的短板。大力推进危险废物信息化管理，深化完善危险废物监管体制机制，加强危险废物规范化环境管理评估。加快推进尾矿环境管理信息系统建设和应用。深化尾矿库分类分级环境监管制度落实，推进常态化尾矿库污染隐患排查治理。深入开展重点行业重金属污染防治，推动实施一批重金属减排工程，持续减少重金属污染物排放。严密防控环境风险，建立健全常态化环境监管机制，强化危险废物、重金属、尾矿库等重点领域隐患排查和风险防控。

作者

温雪峰：生态环境部固体废物与化学品司副司长

聂志强：生态环境部固体废物与化学品司

参考文献

[1]习近平在全国生态环境保护大会上强调 全面推进美丽中国建设 加快推进人与自然和谐共生的现代化[N]. 人民日报, 2023-07-19(01).

[2]新华社. 中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议[EB/OL]. (2021-11-16). https://www.gov.cn/xinwen/202111/16/content_5651269.htm.

[3]中国物资再生协会. 中国再生资源回收行业发展报告(2022)[EB/OL]. (2022-10-26). http://www.crra.com.cn/detail/9941.

[4]加大执法检查力度 推进生态文明建设：全国人大常委会环境保护法执法检查组第一次全体会议发言摘编[N]. 人民日报, 2022-03-24(15).

[5]国务院新闻办公室. 新时代的中国绿色发展[EB/OL]. (2023-01-19). https://www.gov.cn/zhengce/2023-01/19/content_5737923.htm.

[6]周志强. 强化固体废物环境管理和新污染物治理助推绿色发展 建设美丽中国[J]. 环境与可持续发展, 2023, 48(3): 45-50.

[7]以高品质生态环境支撑高质量发展：写在首个全国生态日之际[N]. 人民日报, 2023-08-14(01).

[8]全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》实施情况的报告[R]. 2021.