建设用地地块土壤污染风险评估报告编制与评审工作技术要点

《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称“土壤法”)第三十五条规定：“土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动”。其中土壤污染风险评估是土壤污染风险管控和修复的重要环节，实施土壤污染风险评估活动，应当编制土壤污染风险评估报告，风险评估报告由省级政府生态环境会同自然资源等部门组织评审。自土壤法实施以来，全国土壤污染风险评估报告普遍存在评审通过难度大、专家审核把关难、评审组织管理难等问题。本文针对上述问题，梳理建设用地地块土壤风险评估工作要点。

风险评估方法简介

上世纪70年代以来，大量化学物质对人类健康的危害(慢性、致癌性)开始引起世界的关注，环境保护、食品安全、职业健康等部门急需评估化学物质的危害。1983年，受美国食品药品管理局委托(FDA)，美国国家研究理事会设计了供政府决策的风险评估方法，以强化对致癌物和其他公共健康危害制定管理政策时科学评估的可靠性和客观性。风险评估是指对人群暴露于环境危害时的潜在不利健康效应进行表征的过程，通过危害识别、剂量-响应评估、暴露评估、风险表征四个步骤开展。一般来讲，风险评估方法的核心工作是将有害物质的预测暴露水平(浓度、剂量)与预测无效应水平(浓度、剂量)进行比较，当前者低于后者时通常认为风险可接受。通过风险评估方法也可以根据可接受风险水平和预测暴露水平反推污染物在介质中的允许浓度。因此，风险评估方法在化学品管理、食品安全等领域被广泛采用，也被大量运用于环境保护领域中多种标准值、指导值等的制定。90年代以来，风险评估方法逐步受到我国环境科研工作者关注，并被应用于污染场地环境管理研究中。2014年，基于人体健康风险评估方法的《污染场地风险评估技术导则》(HJ25.3-2014)发布，首次提出了我国建设用地污染地块人体健康风险评估的基本方法、模型与关键参数等。通过开展风险评估工作，可以根据不同地块的水文地质、暴露情景、污染特征等信息，以“一场一策”的方式制定的治理修复和风险管控目标。

我国土壤污染风险评估工作的定位

土壤法规定，土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动，如图1所示。实施土壤污染风险评估活动，应当编制土壤污染风险评估报告。风险评估报告结论是地块是否列入“建设用地土壤污染风险管控和修复名录”(以下简称“名录”)的重要依据，风险评估报告确定的风险管控、修复目标是地块能否通过效果评估移出名录的重要依据。由此可见，土壤污染风险评估报告在地块的土壤环境管理流程中占据极为重要的地位。土壤法要求由省级人民政府生态环境主管部门会同自然资源等主管部门，按照国务院生态环境主管部门的规定，对土壤污染风险评估报告组织评审。

对列入名录的地块，污染责任人完成风险管控或修复后，需委托有关单位开展效果评估。效果评估报告回答的主要问题，依然基于风险评估报告，主要包括是否达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标等内容。效果评估报告依然由省级人民政府生态环境主管部门会同自然资源等主管部门组织评审。

综上可见，风险评估报告实质上是省级人民政府实施名录管理的依据，发挥着省级人民政府与地块污染责任人之间的“契约”作用。当风险管控、修复的效果达到“契约”约定的要求，地块即可移出名录，进入后期管理或安全利用阶段，也就可以开工建设风险管控、修复之外的项目。对效果评估报告评审、备案的实质，就是逐一审核风险管控、修复活动是否完成了风险评估报告提出的每一条目标。同时，因为“契约”是双方的约定，地块污染责任人不能单方面更改。因此，《建设用地土壤污染状况调查、风险评估、风险管控修复效果评估报告评审指南》(环办土壤〔2019〕63号)(以下简称“评审指南”)规定：土壤污染状况风险评估报告评审通过后，采取风险管控措施或者编制修复方案时，变更风险评估报告中确定的相关风险管控、修复目标的，变更规划用途的，以及土壤污染状况调查报告重新评审的，申请人应当重新申请对风险评估报告进行评审。

图1. 土壤法规定的土壤污染风险管控和修复内容

土壤污染风险评估报告的主要内容

《建设用地土壤污染风险评估技术导则》(HJ25.3-2019)(以下简称“风险评估技术导则”)提出了建设用地土壤污染风险评估的原则、内容、程序、方法和技术要求。风险评估技术导则是风险评估方法在我国环境管理中的具体技术实现。按照风险评估技术导则，根据现状和未来利用方式，可以制定受污染土壤和地下水的环境限值(风险控制值)，保障场地未来安全利用。风险控制值的计算是一个较复杂的过程，但目前已有多种软件可以实现，因此从业人员中不少人认为“风险评估就是用软件算一算”就可以编制报告了。这种看法是错误的，因为风险评估报告不仅仅包含风险评估技术导则规定的工作任务。

土壤法规定，土壤污染风险评估报告应当主要包括下列内容(一)主要污染物状况;(二)土壤及地下水污染范围;(三)农产品质量安全风险、公众健康风险或者生态风险;(四)风险管控、修复的目标和基本要求等。也就是说，污染物、污染范围、风险情况、修复(管控)目标构成土壤污染风险评估报告的四大要素。其中，污染物、污染范围是土壤污染状况调查阶段应完成的工作，风险情况是建设用地是否纳入名录的重要依据，而修复和管控目标则是效果评估应逐一对照的目标。由此可见，风险评估报告在内容上也具有重要的承前启后的作用，不仅要解释地块土壤污染调查数据，也需要密切衔接风险管控、修复技术方案，是一项系统性、技术性很强的工作。

土壤污染风险评估报告编制与审核技术要点

当前，部分风险评估报告编制单位、污染责任人由于经验不足以及对风险评估报告的重要性、系统性认识不充分等原因，导则风险评估报告质量不高，报告对后期的风险管控、修复活动支撑、引导作用差，甚至造成反复编制、反复评审、反复推翻，既是对行政管理资源的浪费，又延误了地块及时修复、顺利流转的进程。在此，本文将风险评估报告编制的技术要点归纳为“六个必须”，供相关人员参考。

(1)调查过程必须规范

如前所述，风险评估报告是一份承前启后的档案，风险评估报告的四大要素中，“污染物、污染范围”均来自地块调查工作。高质量的风险评估报告必须建立在高质量的地块土壤污染调查工作的基础上。相当比例的风险评估报告未能通过评审，是由于地块调查不规范、不完备造成的。

调查规范性即使按照我国现行法律、法规、标准的要求开展地块土壤污染状况调查。对按照“土壤法”要求需开展调查的建设用地地块，调查时均应满足《建设用地土壤污染状况调查技术导则》(HJ25.1-2019)、《建设用地土壤污染风险管控和修复监测技术导则》(HJ25.2-2019)等相关标准的要求。对《污染地块土壤环境管理办法(试行)》规定的疑似污染地块、污染地块，则应根据《建设用地土壤环境调查评估技术指南》要求，执行严于HJ25.1-2019的土壤、地下水布点密度要求，即对于根据污染识别和初步调查筛选的涉嫌污染的区域，土壤采样点位数每400m2不少于1个，其他区域每1600m2不少于1个。地下水采样点位数每6400m2不少于1个。若地方已出台严于国家要求的调查技术规定，则应按地方严格的要求执行。我国刚刚完成的全国企业用地调查工作也编制了对布点采样等工作环节的技术要求，可以作为开展工作的参考，但在评审时并不一定需要作为硬性要求。

(2)污染识别必须全面

为支撑风险评估报告编制，调查报告中必须阐明地块土壤与地下水中需进行风险管控、修复的污染物，因此对污染物识别的全面性至关重要。对土壤污染物，至少应参考《土壤环境质量建设用地土壤风险管控标准》(GB36600-2018)中的筛选值，标准中85项指标以外的污染物则应按照HJ25.3计算的风险控制值作为筛选值。地下水通常采用《地下水质量标准》(GB/T 14848-2017)中III类、IV类水标准，也可参考其他适宜标准(如《上海市建设用地地下水污染风险管控筛选值补充指标》)开展关注污染物筛选。此外，当场地存在严重异味等感官异常问题时，无论是否全面识别出了关注污染物，均应将问题区域划为污染区域。

关注污染物不全面的原因很多，包括：调查阶段污染识别不全面、未按照规划用地方式使用筛选值、GB36600规定的85项必测指标以外的污染物直接以无标准为由舍弃，以及故意采取不适用地块实际情况的国内外宽松标准等(如地下水筛选值直接采取《污水综合排放标准》等)。

(3)污染范围必须明确

根据土壤法和评审办法，风险评估报告界定的污染范围必须明确。此外，由于风险评估报告的结论是地块效果评估的依据，从可操作性角度讲，风险评估报告中规定的污染范围和目标应该和风险管控、修复范围及目标一致，如此才能有效发挥“契约”效果。如果待到修复方案编制阶段再考虑修改调整修复范围与目标，则实质上造成违反“契约”的结果，按评审办法规定，风险评估报告需要重新编制并评审。因此，一份完善的风险评估报告必须密切结合后期风险管控、修复方案，明确给出切实可行的土壤地下水污染平面、深度范围。风险评估报告应结合风险管控、修复施工的可操作性划定修复区块的边界和深度。存在地下水的地块还应包括地下水是否受到污染、污染范围等内容。

目前一些风险评估报告在修复范围上存在的主要问题有：盲目依赖插值模型，修复区块错乱复杂;不考虑修复区块上下层空间对应关系;区块边界不截弯取直;不考虑地形、构筑物、不可移动物等具体情况等。产生这些问题的原因主要是对风险评估报告的承上启下作用认识不足，对风险管控、修复施工的实际经验不足，导致进入工程实施阶段后再次大量调整边界。

(4)修复目标必须合理

根据地块土壤污染风险确定合理的修复目标是风险评估报告的核心工作，也是土壤污染风险管控的重要方法。风险评估技术导则(HJ25.3-2019)提供了基于人体健康风险评估方法确定建设用地地块风险控制值的手段。但经风险评估技术导则确定的风险控制值只是确定风险管控、修复目标的依据之一。土壤修复技术导则(HJ25.4-2019)指出，修复目标值是通过分析比较按照 HJ 25.3 计算的土壤风险控制值、GB 36600 规定的筛选值和管制值、地块所在区域土壤中目标污染物的背景含量以及国家和地方有关标准中规定的限值，结合目标污染物形态与迁移转化规律等，合理提出的。此外，对存在严重异味的地块应以解决问题为导向，考虑嗅阈值等感官限值。由此可见，修复目标的确定是一项难度较高的技术性工作，必须密切结合治理修复工程的实施策略来开展。虽然土壤修复技术导则要求在修复方案中提出修复目标，但基于目前的地块土壤环境管理流程，将风险管控/修复目标写入“契约”性的风险评估报告，是更为务实高效的手段。

因此，风险评估报告并不是“一算了之”，而是必须密切结合风险管控、修复工程的实施，并系统考虑后期的效果评估以及后期管理工作，发挥地块土壤污染风险管控和修复“设计总图”的作用。风险评估报告应确定地块是采用“修复”还是“管控”，或是两者结合的总体策略，依据在当地实际可行的技术路线，制定切实可达的目标。不能脱离实际工程技术能力，仅凭理论制定目标，如果制定的目标在技术上不可达，则意味着目标需要重新制定，风险评估报告需要重新评审。在制定目标时也应注意与效果评估考核方法的一致性，例如对重金属污染土壤若有可能采用稳定化固化修复时，建议在风险评估报告中提出作为修复目标的浸出浓度水平。

(5)计算过程必须正确

风险评估报告编制涉及大量数据的处理与计算工作，大型污染地块的土壤地下水样品监测数据可达到十几万甚至数十万条，处理过程中出现错误的可能性很大。数据处理过程的典型错误包括：混淆污染物，用错筛选值(如混淆1,4-二氯苯与1,2-二氯苯，一类用地筛选值分别为5.6和560mg/kg);单位换算错，如将地下水监测报告中的浓度单位mg/L当做μg/L等。此外，在电子数据表单操作中因错误操作导致批量数据错误，会造成评估结果的严重问题。

在风险评估计算方面，首先是暴露途径选取的合理性。土壤暴露途径复杂而多变，风险评估导则中提供了9种暴露途径的计算方法，包括：经口摄入土壤、皮肤接触土壤、吸入土壤颗粒物、吸入室外空气中来自表层土壤的气态污染物、吸入室外空气中来自下层土壤的气态污染物、吸入室内空气中来自下层土壤的气态污染物、吸入室外空气中来自地下水的气态污染物、吸入室内空气中来自地下水的气态污染物以及饮用地下水。在编制风险评估报告时，应根据地块实际情况进行选择。暴露评估常见的问题包括：保护目标有遗漏，如需要考虑保护饮用水源地、周边地表水等;场地后续要进行开挖修复/建设，但计算风险时未考虑下层土壤开挖至地表后的经口摄入、皮肤接触等风险;地下水不饮用却仍考虑该暴露途径，导致过度修复，等等。此外还应注意，铅、石油烃等特殊污染物不能采用风险评估导则方法进行风险控制值的计算，砷元素则通常基于背景值确定风险管控/修复目标。

在风险评估参数选取上，应注意参数选择和调整的合理性。允许按照场地特征调整的土壤理化性质、场地水文地质等参数，应通过规范的水文地质勘察和岩土工程实验方法获取。凡是进行调整的参数，务必说明调整原因及科学依据，在客观刻画地块土壤地下水污染风险的同时，必须防止通过主观随意调整参数而故意放宽管控/修复目标的行径。

数据处理与计算的正确性是风险评估结论可靠性的基础，反映的是从业单位、从业人员的能力、经验与责任心。由于数据量大、数据结构复杂等多种原因，数据问题客观上容易发生，且在评审过程中难以保证发现。对于数据处理错误，目前报告编制单位以及评审部门应仔细审核，争取早发现、早修改，长期来看，还是应该通过建立地块调查数据的自动化处理与计算能力来避免。在风险评估计算方面，目前中国科学院南京土壤研究所、生态环境部南京环境科学研究所等单位已开发HERA、污染场地风险评估电子表格、CRISK等多种计算工具，自动化计算程度已较高。

(6)风险交流必须客观

风险评估报告的潜在阅读对象不仅仅是污染责任人、从业单位和管理部门，还包括与地块利益相关的各方以及社会公众，因此应发挥积极有效的风险交流作用，尤其应注意客观描述风险水平。目前的风险评估报告中，过度解读土壤污染的问题较为常见，包括：脱离污染物含量单纯强调“检出率”;将土壤环境背景中存在的元素列为污染物;用纯化学物质的毒性描述污染土壤的毒性等等。过度解读土壤污染风险的主要原因是从业人员对风险评估理论学习不足，对毒性数据和暴露评估的保守性认识不到位，以及未充分认识风险评估报告的风险交流作用。

土壤污染风险评估报告评审组织工作要点

风险评估报告由省级政府生态环境会同自然资源等部门组织评审，目前大部分风险评估报告评审工作由省级人民政府生态环境主管部门委托的专业机构或第三方负责具体组织工作。报告评审实质上是通过专家协助技术把关，对责任人应履行的土壤污染风险管控和修复责任进行量化界定，并形成可执行、可考核的“契约”的过程。因此，参与评审的各方都应高度重视风险评估报告评审的重要法律意义，履行好自己应尽的职责。首先，省级生态环境、自然资源等部门应依法履职尽责，积极响应。其次，组织单位应具备相应的专业技术素质，在评审过程中发挥应有的引导、规范、协调作用，提升评审效率，尤其是在评审过程中涉及技术专家不一定熟悉的法律、法规、标准、程序等问题时，应给出明确的解释和建议。评审专家也应具备土壤生态环境管理领域的丰富知识与经验，以法律、法规、标准为尺度，充分理解风险评估工作的不确定性，按照组织程序，客观、公正、规范地开展评审工作，避免脱离规范信马由缰，把“建议”当作“要求”。

“评审指南”中明确了土壤污染风险评估报告的组织评审机制、依据及原则、评审程序、专家评审要求等，并提出报告评审的两大原则：一是整体性原则，不孤立、割裂评审报告;二是实事求是原则：客观区分不确定性和弄虚作假。上海、江苏、浙江、山东等多个省市也相继出台风险评估报告的评审要点，以打分表的形式明确了技术要点与评分尺度，并以星号进行重要性区分，部分星号项(如关注污染物是否遗漏等)可对报告评审一票否决。广东省还发布了风险评估报告的编制大纲和审查技术要点，对风险评估报告编制的具体技术环节进行了详实具体的规定。

建议

通过上述分析，对建设用地地块土壤污染风险评估报告的编制与审核工作，提出以下建议：

(1)进一步宣贯风险评估报告的定位。风险评估报告是我国建设用地地块土壤生态环境管理的重要过程文件，包含了地块污染物、污染范围、风险情况及管控/修复目标和要求，发挥着省级人民政府与污染责任人之间的“契约”作用，是移入移出“名录”的重要依据。因此，风险评估报告不仅仅是按照风险评估导则(HJ25.3)进行风险控制值的计算，而必须在充分调查的基础上，系统考虑管控、修复乃至后期管理全过程的总体策略和技术要求。目前，相关责任人及管理、技术人员对风险评估工作的认识还不全面、不到位，建议尽快制定相关指导文件，并加强宣传教育，指导风险评估工作的高效开展。

(2)进一步明确报告编制的技术要求。目前在风险评估工作环节，除了风险评估技术导则外，尚无其他技术文件对风险评估报告的编制提出明确要求。建议在本文“六个必须”的基础上，尽快制定建设用地土壤污染风险评估报告编制指南，对风险评估报告的内容、结构、要点提出具体的要求。在“十四五”期间，建议按照土壤法风险管控和修复活动的工作环节，梳理土壤生态环境管理标准体系，完善风险评估阶段相关标准。

(3)进一步落实报告评审各参与各方的职责。重点是参加评审的专家应熟悉相关法律、法规、标准，按照规定程序履职尽责，确保评审结果客观、公正、合理，提出建设性建议;管理部门及组织单位在风险评估报告评审过程中，应在职责范围内积极主动发挥引导、规范的作用，提升评审效率。建议调研总结先进省市的工作方法，向全国进行推广，并考虑将评审专家纳入个人执业信用系统管理。

(4)进一步深化信息化技术在风险评估中的应用。数据错误、计算错误是风险评估中容易出现而不易查出的问题，一旦发生，有可能对地块风险管控和修复活动造成严重的影响。仅仅依靠专家经验和专业机构能力进行把关，防线是不牢固的。建议有条件的省市探索建立调查监测数据和风险评估计算工具深度融合的信息化管理平台，实现全过程数据管理、质量审核和结果认证。