英国《避免地下管线危险指南》介绍及启示

发布于 2023-01-24 20:18:21

地下管线提供城市发展所需的各种能源和资源,是支撑人民生产、生活及城市发展的重要生命线。在所有可能导致管线破坏的各类因素中,施工破坏管线的比例一直居高不下,目前已经成为世界性的普遍问题。据统计,英国每天开展超过12,000项施工工程,每年由施工导致的地下管线事故损失达数亿英镑。英国各界在治理施工破坏地下管线方面投入了很大精力,取得了一定的成果,其中包括英国健康与安全管理局发布的《避免地下管线危险指南》(以下简称《指南》)。《指南》的发布和实施为施工中如何避免破坏地下管线提供了重要的指导,对我国开展相关工作也有借鉴作用。

一、基本概况

《指南》由英国健康与安全管理局(HSE, Health and Safety Executive)发布,最早一版发布于1989年,之后分别于2000年和2014年进行了修订。目前实施的是2014年的第三版。英国健康与安全管理局是一个非政府部门公共机构,负责监管和执行作业场所安全健康等工作,并负责研究英国的职业风险。它不是政府部门的组成部分,却行使政府部门的职权。其首长最终向英国国会负责。

《指南》共分为四部分。第一部分是“识别和管理风险”,介绍各类可能损坏地下管线的形式和危害,以及采取安全工作体系管理风险的有关内容。第二、三、四部分分别是“规划工程”“探测、识别和标记地下管线”和“安全挖掘”,这三部分共同组成了安全工作体系,其中第四部分“安全挖掘”所占篇幅最大。最后是《指南》涉及的相关法律法规及参考资料等。

二、主要内容

(一)识别和管理风险

《指南》的出发点是保障在地下管线附近工作的人员安全和健康,所以在对风险的识别上紧扣主题,主要识别对人员安全和健康有影响的风险。在电力电缆、燃气管线、供水和排水管线、电信电缆管线以及其他管线附近工作,都存在不同程度的风险。这些风险主要来自于,管线自身遭到破坏而导致的介质或能量泄露、管线年久失修或操作不当以及管线之间的相互影响等。《指南》在相关的每一部分都阐述了可能给人员带来的伤害情况。

《指南》中管理风险的手段是建立安全工作体系,具体内容是管理地下管线破坏风险的系列措施,主要包括规划工程,探测、识别和标记地下管线,安全挖掘三方面。在这部分,还提出了概括性的要求。

(二)规划工程

工程开始前,针对如何避免地下管线损坏需要做一系列工作。主要包括,从管线单位或其他组织获取管线图和现场信息,探测地下设施并记录位置,审查/评估工程、尽可能避免干扰管线,应急工作中如何对管线损害的风险进行规划和评估等。除了通过规划工程降低风险外,这一部分还有以下两个值得关注的内容。

一是对工程委托方、设计师和承包商等工程各相关方的职责进行了明确。

工程委托方应了解地下管线信息并提供给设计师和承包商,或者让承包商有足够的时间获取信息,并且需要考虑承包商如何应对地下管线风险。工程设计师有责任减少或设计避免因地下管线损害而产生的风险,尽可能避开地下管线。如果无法避开,则需考虑其他措施,比如辅助工程,包括可能影响施工场地周边地下管线的周边围栏和围墙安装、临时和永久性道路设置。承包商必须识别和评估作业人员可能遇到的风险,并为员工提供安全工作体系;确保作业人员得到足够的信息、明确的指导和培训,保障安全工作,并保证适当管理和监督作业;作业完成后,向委托方和相关的其他管线所有者提供关于发现或新安装的地下管线信息。

二是提出了影响地下管线图准确性的因素。地下管线平面图可以表明特定地点地下管线的位置、结构和数量,并通过探测设备或定位器帮助后续追踪。但是,地下管线平面图并不一定完全按比例精确绘制,所以不应依靠其获得距离或深度。此外还有一些因素会影响管线图的准确性,包括参考点的位置(例如路边线)可能在绘制平面图后发生变化;当前显示的深度不正确;管线(尤其是电缆)可能在其所有者/运营商不知情的情况下被移动;在多数情况下,没有标记用户连接管;标记为直线的管线在实践中可能会出现弯曲;过长的电缆可能铺设在变电站、开关室等外部的水平回路中;平面图可能会显示备用管道等。尤其是,较老管线的路线可能没有记录,因此绝不能将没有记录作为该地区没有地下管线的证据。

(三)探测、识别和标记地下管线

在规划之后、开工之前,需要定位施工区域内经调查确定的管线,确保参与探测和识别管线的人员能够正确使用勘测工具和探测设备以及阅读/解释平面图,探测、识别和标记管线并确认管线运行状态,记录管线的位置。地下管线的种类很多,探测不是一件简单的事。比如,探地雷达是常用且有效的探测方式,但在有巨石和碎片或经常受到干扰的地面,很有可能出现错误读数。《指南》第87条指出,地下管线探测的可信度取决于若干因素,包括操作人员的培训、技能,设备的品质,电缆所在电流大小,附近其他管线的影响,表面及地面条件的性质等。

(四)安全挖掘

由于作业的各方面条件不同,所以挖掘过程中需要注意的事项很多。首先是合理选择工具进行挖掘。应根据管线类型、所在位置等,适时选择机械挖掘机、电动工具或手动工具。《指南》中针对具体情况给出了距离的要求,比如第108条指出,“使用手持电动工具破碎坚硬表面通常会导致事故。在可行的情况下,仅在距埋入或硬表面下方的管线路线500mm或更远的地方使用此类电动工具。”其次是正确识别并标记管线。在这方面,英国现有的国家颜色编码系统,如《地下公共事业管线的定位和颜色编码指南》是其主要依据。此外,作业过程还应考虑支撑、夯实或回填过程中的安全问题。在《指南》中,针对电力电缆、燃气管线、供水管线和排水管线、重大危险源管线的安全挖掘注意事项,逐项进行了描述,并提出了非开挖施工和废弃管线拆除时的安全作业要求。

三、主要特点

(一)具有较为完备的法律基础支撑

英国管道立法起步较早,最早专门针对管道的立法是1985年的《石油和管道法》,1996出台了专门针对管线安全的法规《管线安全条例》。目前,管线相关的管理体系也相对完善。《指南》在编制过程中严格遵照了相关法律法规,并整理了适用于在地下管线附近工作的法律要求,共涉及11部法律法规中的31项具体要求,内容涵盖职业安全、建筑施工、设备管理、用电、事故报告等方面。虽然《指南》不是强制性的,但其本身甚至可以作为执法部门进行法规遵守情况检查的依据。

(二)以保障人员的“健康和安全”为出发点

《指南》的目的是保障在地下管线附近工作人员的“健康和安全”,因此从基本内容上尽可能明确了在各类管线周边工作可能给作业人员带来的伤害,详细规定了建设项目各阶段相关责任方在避免“健康和安全”风险方面的责任和要求。从建设工程类型、管线资料使用和管线危害性等方面,加强了对地下管线这类设施的复杂性的审慎考量。

在建设工程类型方面,除考虑了一般建设项目的风险管理要求外,还考虑了非开挖工程、新住宅开发项目、重大危险源管道、管线拆除工程等项目,以确保安全保障的角度更全面。在管线资料使用方面,既明确了使用管线图的要求,又充分对确保管线资料真实性的难度进行了考虑。第41条明确说明管线图的准确性可能受到各种影响,且这方面的内容在后面条文中多有呼应,甚至反复强调“除非另有说明,否则假设存在地下管线”。比如,“不排除在更浅的地方有管线”“如果没有这些迹象,并不意味着没有地下管线”等。在管线危害性方面,通过危险识别,明确电力电缆和燃气管线破坏危害最大,所以在第122条中提出,“如果对暴露管线的类型有任何疑问,除非另有证明,否则将其视为电力电缆或燃气管线”。

(三)实现了管理制度与技术方法的有机融合

《指南》围绕“避免来自地下管线的危险”这一主题,完成了管理制度之间、技术方法之间,以及管理制度和技术方法之间的有机融合。首先,在很好地将法规制度体系中的相关要求进行整合后,往实操性方面进行了延伸。比如,在英国1974年《工作健康和安全等法案》、1999年《工作健康和安全管理条例》和2007年《建筑(设计和管理)条例》等法规中,都对相关方的职责进行了规定,但相对来说概括而笼统。本文件则在这些规定的基础上,进一步将相关方的职责细化为近30条更清晰的清单性质的要求。其次,将适用的技术方法融入工作流程体系,明确了探测、识别和标记地下管线技术方法的适用性和局限性,以及手动挖掘、电动工具、机械挖掘等挖掘方法的适用性及可能的风险。这又使本文件成为技术方法选择的指南。

(四)系统化、精细化的内容设计

《指南》虽然不是具体工程作业的操作规程,但从内容上来说,却是系统化、精细化的管线保护指南。

系统性主要体现在,其文件内容是在预先设计好的一套安全工作体系框架之下进行设计的。这个体系包括了规划工程,探测、识别和标记地下管线,以及安全挖掘三个相辅相成的组成部分。

精细化主要体现在两方面。一是参与主体职责的细化,针对不同的主体提出了明确的职责。这些职责在法规当中只是高度概括的一句话,在这里却将其细化为近30条。其中设计师的职责10余条,内容非常具体。二是内容的精细化,整个框架体系是面向操作的。文件除了把地下管线作为整体,对共性内容进行规定之外,还对不同管线在特定情况下的注意事项进行了规定。在危险识别部分,分别明确了各类管线破坏可能带来的危险。在管线信息获取部分,分别对电力、燃气和其他管线所有者/运营商做了介绍,以便于信息的获取。在安全挖掘部分,分别对电力电缆、燃气管线、供排水管线、重大危险源管道等在挖掘过程中的注意事项以及出现破坏情况如何应对进行了规定。

四、对我国地下管线安全保护的启示

(一)加强地下管线法制化建设

我国目前的地下管线法制化保障体系还不够健全,国家层面没有专门针对地下管线的上位法。虽然各行业、各领域的法规中多有涉及,但这种“分散”相当于忽视了地下管线共性的、综合性的问题,甚至有可能掩盖地下管线这一庞大地下设施体系的特性问题。地下管线安全保护就是这些问题之一。没有明确的责任主体,各项制度的系统化、科学化和有效性很难保证,好的措施也很难有效实施。目前出台相关地方法规的省市寥寥,管理文件缺失的、过时的都有。法制化建设应该是一个体系,法律法规、制度文件、技术标准应系统谋划,细致建设。法制化建设得不到加强,我国几百万公里地下管线的管理工作难度必然加大,地下管线的各种安全问题带来的危害也会更加突出。

(二)加强涉管线工程各方责任的明确和落实

涉管线工程涉及规划、建设、运行等地下管线全生命周期各环节,目前,相关方的职责在我国相关的法律法规或政府文件中多有涉及。其中,建设和运行环节各主体的职责在逐渐丰富,但规划和设计环节职责规定较宽泛,可操作性不强,在实施过程中往往被简化或弱化。建议从规划设计环节开始,细化各相关方的职责,例如将管线安全保护关口前移至规划阶段,考虑在设计环节回避或迁移地下管线等。另外,明确建设施工单位的职责,针对现场操作人员水平良莠不齐的现象,尤其应明确施工单位对现场人员资质或能力培训的职责。同时,建立合理的监督考核机制,确保职责的落实。

(三)加强对地下管线安全保护“工程—技术—管理”一体化的考量

地下管线安全保护是高度综合的一个主题。目前我国在管理方面的对策是比较先进的,主要包括管线信息共享和施工中管线单位现场配合机制等,一些城市已经取得了比较好的实施效果。但管线工程的种类不同,涉及的管线类别和埋深等也不同,所以建设方法、探测技术、开挖方式等皆有不同。可以考虑从工程措施、技术方法和管理措施三个维度出发,建设管线安全的一体化防护网。具体而言,在工程设计方面,做好回避管线或保护管线的措施;在技术方法方面,针对不同的管线,选择恰当且风险最低的方法;在管理方面,建立有效的机制和流程整体推进实施。这样,给管理和作业人员以系统化的指导,以利于管线安全保护工作的推进。

(四)加强规范地下管线安全管理信息资料体系的建设和使用

近年来,一提到地下管线信息,大家首先想到的往往是空间位置信息,但要做好地下管线保护相关工作,仅有空间信息是不够的。正如《指南》中提到的,这些信息的准确性可能因为受到诸多因素的影响而降低。要支撑地下管线安全保护工作科学有效的管理决策,至少应具有三方面的信息。一是地下管线的基础信息,即上述空间位置信息,包括平面位置、埋深、权属信息、属性信息等。二是涉管线工程信息,包括工程类型、工程建设施工主体信息、可能涉及到的管线情况、计划或设计采取的管线保护措施、工程时间等。三是历史事故信息,包括发生时间、工程类型、作业时间、管线定位方式,采取的保护措施、使用的工具等。这里尤其应引起重视的是第三方面信息。目前,英美都建立了比较完善的管线施工破坏事故信息体系,定期开展事故情况分析并发布报告,为有针对性地控制事故提供了精准的数据支撑。针对这些信息,应配套规范三个体系。一是信息内容体系,明确哪些信息是重要的、有什么用、将来怎么用。二是信息采集体系,明确信息怎么获得、采集的频率、信息的提供方和采集方等。三是信息分析体系,明确谁来分析、分析方法、分析频率、结果的应用等。

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