什么是生态环境分区管控

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《分区管控意见》），全文共4877个字，包括总体要求、全面推进生态环境分区管控、助推经济社会高质量发展、实施生态环境高水平保护、加强监督考核、组织保障等六大部分内容。

1. 什么是生态环境分区管控？

生态环境分区管控，是指以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，其重要基础就是近年来开展实践探索的“三线一单”。

“三线一单”，即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单。

实施生态环境分区管控，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。

2018年6月，《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确要求，“省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单”，并要求“在地方立法、政策制定、规划编制、执法监管中不得变通突破、降低标准，不符合不衔接不适应的于2020年年底前完成调整。”

总之，生态环境分区管控，是根据“三线一单”来划定环境管控单元，在一张图上构建分区管控体系。

1. 谁来制定生态环境分区管控方案？

《分区管控意见》要求“坚持国家指导、省级统筹、市级落地的原则，分级编制发布本行政区域内生态环境分区管控方案。”

同时明确，省级、市级生态环境分区管控方案由同级政府组织编制，报上一级生态环境主管部门备案后发布实施。

1. 如何制定生态环境分区管控方案？

《分区管控意见》对此有三个要求：

第一，要确定三类管控单元。

基于生态环境结构、功能、质量等区域特征，通过环境评价，在大气、水、土壤、生态、声、海洋等各生态环境要素管理分区的基础上，确定优先保护单元、重点管控单元和一般管控区域等三类管控单元。

优先保护单元，是落实“三区三线”划定成果，以生态保护红线为基础，把该保护的区域划出来，确定优先保护单元。

“三区三线”，是国土空间规划的核心内容。“三区”指的是城镇空间、农业空间、生态空间三类空间。“三线”指的是生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三条控制线。

重点管控单元，是以生态环境质量改善压力大、资源能源消耗强度高、污染物排放集中、生态破坏严重、环境风险高的区域为主体，把发展同保护矛盾突出的区域识别出来，确定重点管控单元。

一般管控区域，就是以上两个单元以外的其他区域。

第二，要充分衔接国土空间规划“一张图”系统。

国土空间规划“一张图”系统，是党中央、国务院作出的重大部署，是实现“多规合一”，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的规划。

目前，国土空间规划“一张图”系统已总体形成，《全国国土空间规划纲要（2020-2035年）》已颁布实施。

《分区管控意见》强调在编制生态环境分区管控方案过程中，要充分做好与国土空间规划“一张图”系统的衔接。

第三，要充分衔接国民经济和社会发展规划。

《分区管控意见》强调生态环境分区管控方案的制定和更新，都要充分衔接国民经济和社会发展规划。

国民经济和社会发展规划，是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划。

根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，国民经济和社会发展规划分为国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划，由各级人民政府报同级人民代表大会审议批准。

2021年3月11日，十三届全国人大四次会议审查通过了《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。各地也都制定了本行政区域的国民经济和社会发展规划。

1. 生态环境分区管控方案可以调整吗？

《分区管控意见》要求，生态环境分区管控方案原则上保持稳定，每5年结合国民经济和社会发展规划、国土空间规划评估情况定期调整。

同时明确，5年内确需更新的，按照“谁发布、谁更新”的原则，在充分衔接国民经济和社会发展规划、国土空间规划的基础上，开展动态更新，同时报上一级生态环境主管部门备案。

如果因重大战略、生态环境保护目标等发生变化而需要更新生态环境分区管控方案的，要组织科学论证。

如果生态保护红线、饮用水水源保护区、自然保护地等法定保护区域依法依规设立、调整或撤并以及法律法规有新规定的，相应进行同步更新。

1. 如何用好生态环境分区管控方案？

一是落实长江经济带发展战略，推动长江全流域按管控单元精细化分区管控，加强沿江重化工业水污染防治和环境风险防控，防止重污染企业和项目向长江中上游转移。

二是落实黄河流域生态保护和高质量发展战略，实施上中下游地区差异化分区管控，优化黄河中上游能源化工和新能源产业布局，促进中下游产业绿色低碳循环发展。

三是强化分区管控在京津冀、长三角、粤港澳大湾区产业、能源和交通运输结构调整中的应用，建立陆岸海联动、区域一体化的生态环境管控机制，引导传统制造业绿色低碳转型升级及战略性新兴产业合理布局。

四是强化重点管控单元管理，推进石化化工、钢铁、建材等传统产业绿色低碳转型升级和清洁生产改造，引导重点行业向环境容量大、市场需求旺盛、市场保障条件好的地区科学布局、有序转移。

五是优化优先保护单元管理，鼓励探索生态产品价值实现模式和路径，提升生态碳汇能力，在保证生态系统多样性、稳定性、持续性的前提下，支持国家重大战略、重大基础设施、民生保障等项目建设。

六是强化分区管控在地表水、地下水、海洋、大气、土壤、噪声等生态环境管理中的应用，推动解决突出生态环境问题，防范结构性、布局性环境风险，为高质量发展腾出容量、拓展空间。

总之，要加强生态环境分区管控成果应用，为地方党委和政府提供决策支撑。同时，要加强生态环境分区管控对企业投资的引导，在生态环境分区管控信息平台设置公共查阅权限，方便企业分析项目与生态环境分区管控要求的符合性，激发经营主体发展活力。

生态环境分区管控方案，是优化空间布局、调整产业结构、推动绿色发展、保障生态功能的重要抓手，将为推动生态环境高水平保护、促进新质生产力高质量发展提供重要保障。