【法律释义】土壤污染防治法-监管体制

《中华人民共和国土壤污染防治法》（下称《土壤污染防治法》）是为了保护和改善生态环境，防治土壤污染，保障公众健康，推动土壤资源永续利用，促进经济社会可持续发展制定的法律。该法于2019年1月1日颁布实施。《土壤污染防治法》填补了我国土壤污染防治领域的立法空白，为扎实推进“净土”保卫战，全面落实土壤污染防治工作提供了有力的法律武器。

第七条  国务院生态环境主管部门对全国土壤污染防治工作实施统一监督管理；国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。

地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域土壤污染防治工作实施统一监督管理；地方人民政府农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。

它包括国家和地方两个层级，明确了主管部门和相关部门的基本职责，充分体现了统一监管与分工负责相结合，既有分工又有协作的部门间工作原则。

1

主管部门，即生态环境主管部门统一监管的职责

《环境保护法》规定，环境保护主管部门对环境保护工作实施统一监督管理。土壤污染防治是生态环保工作的重要方面，各级生态环境主管部门也负有统一监督管理的职责。

01

国务院生态环境主管部门的职责

十九届三中全会于2018年3月21日印发的《深化党和国家机构改革方案》规定，组建生态环境部，其主要职责之一是“监督管理污染防治”。该方案同时规定，整合组建生态环境保护综合执法队伍，整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法，由生态环境部指导。2018年3月17日第十三届全国人大批准《国务院机构改革方案》。据此，生态环境部负有对全国土壤污染防治工作实施统一监督管理的职责。另据本法第七十七条，生态环境部所属的环境执法机构享有现场检查之职权。根据本法规定，生态环境部的统一监督管理职责，实际包括以下三种类型：

1．独立实施的职责

（1）组织开展全国土壤污染状况普查；

（2）制定国家土壤污染风险管控标准；

（3）制定土壤环境监测规范；

（4）统一规划国家土壤环境监测站点设置；

（5）统一发布全国土壤环境信息；

（6）进行现场检查；

（7）依法实施行政处罚；

（8）其他独立实施的职责。

2．会同实施的职责

（1）会同农业、资源、住建、水利、卫生、林草等部门，构建全国土壤环境数据库和信息平台；

（2）会同发改、农业、资源、住建、林草等部门，编制全国土壤污染防治规划；

（3）会同国务院农业、资源、住建、水利、卫生、林草部门，组织监测网络；

（4）会同农业、资源、住建、林草部门，组织开展全国土壤污染状况普查；

（5）会同卫生健康等部门，公布重点控制的土壤有毒有害物质名录；

（6）会同自然资源部门，认定建设用地土壤污染责任人；

（7）主要食用农产品生产区域的重大土壤环境信息，及时通报农业农村、卫生健康和食品安全部门；

（8）会同有关部门，约谈地方政府及其有关部门主要负责人；

（9）会同有关部门，制定建设用地土壤污染责任人认定办法；

（10）其他会同实施的职责。

3．配合实施的职责

（1）配合农、林部门，对高风险农用地，进行重点监测；

（2）配合农业部门，拟开垦为耕地的未利用地、复垦土地，进行土壤污染状况调查，实施分类管理；

（3）配合农、林部门，对有土壤污染风险的农用地，进行土壤污染状况调查、风险评估，实施分类管理；

（4）配合农、林部门，认定农用地土壤污染责任人；

（5）其他配合实施的职责。

02

地方生态环境主管部门的职责

地方生态环境主管部门，包括省（自治区、直辖市）级、地市级、县区级生态环境主管部门，根据本法相关条款的具体规定，在自身职责范围内，对本行政区域的土壤污染防治工作实施统一监督管理。地方生态环境主管部门在土壤污染防治方面，既有独立实施的职责，也有会同实施的职责，还有配合实施的职责。另据本法第七十七条，地方各级生态环境主管部门所属的环境执法机构享有现场检查之职权。地方生态环境主管部门的职责，具体如下：

1．独立实施的职责

（1）制定本行政区域土壤污染重点监管单位名录；

（2）定期对土壤污染重点监管单位、污水和固体废物处置设施周边土壤进行监测；

（3）提出划定建设用地隔离区域的建议等风险管控措施，报政府批准后实施；

（4）对土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的建设用地地块，要求土地使用权人进行土壤污染状况调查；

（5）定期评估尾矿库土壤污染防治情况，发现风险隐患的，及时督促尾矿库运营、管理单位采取相应措施；

（6）会同自然资源部门，认定建设用地土壤污染责任人；

（7）将涉及主要食用农产品生产区域的重大土壤环境信息，及时通报同级农业农村、卫生健康、食品安全部门；

（8）公开土壤污染状况和防治信息，并将违法信息记入社会诚信档案；

（9）进行现场检查、取样，依法实施行政处罚；

（10）调解处理土壤污染民事纠纷等。

2．会同实施的职责

（1）会同有关部门，编制土壤污染防治规划；

（2）会同农业、水利部门，对农田灌溉水质进行监测和监督检查；

（3）会同农、林等部门，对影响或者可能影响地下水、饮用水源安全的农用地土壤污染，制定防治污染方案，采取相应措施；

（4）会同自然资源部门，对建设用地地块进行重点监测；

（5）会同自然资源等部门，对土壤污染风险评估报告组织评审，及时将需要实施风险管控、修复的地块纳入风险管控和修复名录；

（6）会同自然资源等部门，对土壤污染风险评估报告组织评审，及时将达到风险管控、修复且可以安全利用的地块移出名录；

（7）会同有关部门，约谈下级政府及其有关部门主要负责人等。

3．配合实施的职责

（1）配合地方农、林主管部门，对农用地地块进行重点监测；

（2）配合地方农、林主管部门，对土壤污染责任人不明确或者存在争议的农用地，认定责任人；

（3）配合地方农业主管部门，对拟开垦为耕地的未利用地、复垦土地，进行土壤污染状况调查，实施分类管理；

（4）配合地方农、林主管部门，对土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的农用地，进行土壤污染状况调查；

（5）配合地方农、林主管部门，对土壤污染状况调查表明污染超标的农用地，进行风险评估，并实施分类管理等。

2

有关部门，即其他相关部门按职责范围监管的职责

《土壤污染防治法》除了规定生态环境主管部门统一监督管理的职责外，还规定了其他有关部门的监管职责。这些部门既包括明确列名的部门，也包括其他相关部门，统称为“其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门”。

01

本条明确规定的四个有关主管部门这主要包括

这主要包括：（1）农业农村主管部门；（2）自然资源主管部门；（3）住房城乡建设主管部门；（4）林业草原主管部门。这四个相关部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。

Part.01

农业农村主管部门的主要职责

根据有关条款分析，农业农村主管部门在其职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理，主要包括以下职责：

（1）配合生态环境部门，组织开展土壤污染状况普查，配合组织土壤监测网络；

（2）会同生态环境部门，对高风险农用地地块进行重点监测；

（3）配合生态环境部门，对农田灌溉用水质进行监测和监督检查；

（4）会同生态环境等部门，认定农用地土壤污染责任人；

（5）会同生态环境等部门，对有土壤污染风险的农用地进行土壤污染状况调查、风险评估，并实施分类管理；

（6）对安全利用类农用地，制定并实施农艺调控、替代种植等安全利用方案；

（7）对严格管控类农用地，采取划定特定农产品禁止生产区域等风险管控措施；

（8）就土壤污染责任人对农用地的修复方案及其效果评估报告，实施备案监督；

（9）管理农药、化肥、农用薄膜等农用投入品的回收处理，并依法实施处罚；

（10）配合建设土壤环境基础信息库、配合编制土壤污染防治规划等其他职责。

Part.02

自然资源主管部门的主要职责

根据有关条款分析，农业农村主管部门在其职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理，主要包括以下职责：

（1）配合生态环境部门，组织开展土壤污染状况普查，配合组织土壤监测网络；

（2）会同生态环境部门，对高风险建设用地地块进行重点监测；

（3）监督管理矿产资源开发区域土壤污染防治，严格控制重点污染物排放；

（4）按照土地利用总体规划，严格执行布局选址要求，禁止在居民区和学校周边新、改、扩建可能造成土壤污染的建设项目；

（5）会同农林主管部门，认定农用地土壤污染责任人；

（6）配合生态环境部门，认定建设用地污染责任人；

（7）配合农业、环境部门，对拟开垦的未利用地进行污染状况调查，分类管理；

（8）配合农林、环境部门，对有土壤污染风险的农用地，进行土壤污染状况调查，并对调查表明污染物超过管控标准的农用地，进行风险评估，分类管理；

（9）配合生态环境部门，制定建设用地土壤污染风险管控和修复名录，向社会公开，并根据风险管控、修复情况适时更新；

（10）配合生态环境部门，对建设用地的土壤污染状况调查报告组织评审；

（11）配合省级生态环境部门，及时将需实施风险管控、修复的地块，纳入名录，并及时将达到风险管控、修复目标且可以安全利用的地块，移出名录，等等。

Part.03

住房城乡建设主管部门的主要职责

根据有关条款分析，住房城乡建设主管部门在其职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理，主要包括以下职责：

（1）配合生态环境部门，建设土壤环境基础信息库；

（2）配合生态环境部门，编制土壤污染防治规划；

（3）配合生态环境部门，组织开展土壤污染状况普查；

（4）配合生态环境部门，组织土壤环境监测网络；

（5）配合财政等部门，制定土壤污染防治基金管理办法；

（6）依法监督城乡生活污水、生活垃圾处理、处置设施的正常运行；

（7）按照城乡规划，严格执行布局选址要求，禁止在居民区和学校周边新、改、扩建可能造成土壤污染的建设项目；

（8）监督列入风险管控和修复名录的地块，不得作为住宅、公共管理与服务用地；

（9）监督未达到风险管控、修复目标的建设用地，禁止开工建设任何无关项目，等等。

Part.04

林业草原主管部门的主要职责

根据有关条款分析，林业草原主管部门在其职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理，主要包括以下职责：

（1）配合生态环境部门，组织开展土壤污染状况普查；

（2）配合生态环境部门，组织土壤环境监测网络；

（3）会同生态环境部门，对高风险林草类农用地地块进行重点监测；

（4）会同生态环境等部门，认定林草类农用地土壤污染责任人；

（5）会同生态环境等部门，对有污染风险的林草类农用地进行土壤污染状况调查、风险评估，并实施分类管理；

（6）对安全利用类林草农用地，制定并实施农艺调控、替代种植等方案；

（7）对严格管控类林草农用地，采取依法划定特定林草产品禁止生产区域等风险管控措施；

（8）就土壤污染责任人对有关林草类农用地地块的修复方案及其效果评估报告，依法实施备案监督。

此外，还有配合建设土壤环境基础信息库、编制土壤污染防治规划、配合制定防治基金管理办法等其他相关职责。

02

本条未明确规定但其他条款规定的十余个有关部门

综观《土壤污染防治法》全文，除了生态环境主管部门，以及农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原四个主管部门之外，本法实际上还针对特定的具体事项，规定了其他多个主管部门或者特定机构的具体职责。本法第七条关于有关部门范围的表述，也并未局限于这四个部门，而是农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原“等主管部门”。根据本法和工作实际，除明确指明的四个部门外，其他未指明的部门主要包括：

一是发展改革部门。如第十一条第二款规定，设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门应当会同发展改革等部门，编制土壤污染防治规划。

二是水利部门。如根据本法有关条款，水利部门应当配合国务院生态环境主管部门建立土壤环境基础数据库（第八条第二款）；组织监测网络，统一规划国家土壤环境监测站（点）的设置（第十五条第二款）；配合生态环境和农业部门对农田灌溉用水水质进行监测和监督检查（第二十八条第三款）。

三是卫生健康部门。根据第八条第二款，国务院卫生健康等部门应当配合生态环境部门建立土壤环境基础数据库，实行数据动态更新和信息共享。第二十条规定，国务院卫生健康等部门应当配合生态环境部门，根据对公众健康、生态环境的危害和影响程度，对土壤中有毒有害物质进行筛查评估，公布重点控制的土壤有毒有害物质名录，并适时更新。根据第八十一条第二款，生态环境主管部门应当将涉及主要食用农产品生产区域的重大土壤环境信息，及时通报同级卫生健康等主管部门。

四是工信部门。如第二十二条第二款规定，土壤污染重点监管单位拆除设施、设备或者建筑物、构筑物的，应当制定包括应急措施在内的土壤污染防治工作方案，报地方人民政府生态环境、工业和信息化主管部门备案并实施。

五是财政部门。如第六十九条规定，国家采取有利于土壤污染防治的财政等经济政策和措施。第七十一条进一步规定，国家建立土壤污染防治基金制度，土壤污染防治基金的具体管理办法，由国务院财政主管部门会同国务院生态环境等主管部门制定。

六是税收部门。根据第六十九条的规定，国家采取有利于土壤污染防治的税收等经济政策和措施。第七十三条还规定，从事土壤污染风险管控和修复的单位依照法律、行政法规的规定，享受税收优惠。《环境保护税法》的许多规定，都与土壤污染防治直接或者间接关联。据此，税收部门负有依法实施有利于土壤污染防治的税收政策的相关职责。

七是价格部门。2018年发布的《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确提出：“完善助力绿色产业发展的价格、财税、投资等政策。”本法第六十九条进一步规定，国家采取有利于土壤污染防治的价格等经济政策和措施。据此，价格主管部门负有组织制定有利于土壤污染防治的价格政策的相关职责。

八是不动产登记机构。根据第六十七条的规定，土壤污染重点监管单位生产经营用地的用途变更或者在其土地使用权收回、转让前，土壤污染状况调查报告应当作为不动产登记资料，送交地方政府不动产登记机构。

九是金融监管机构。第六十九条规定，国家采取有利于土壤污染防治的金融等经济政策和措施。第七十二条规定，国家鼓励金融机构加大对土壤污染风险管控和修复项目的信贷投放；国家鼓励金融机构在办理土地权利抵押业务时开展土壤污染状况调查。据此，金融监管机构特别是银行业监管机构负有相关推动和监管职责。

十是食品主管部门。根据第八十一条第二款的规定，生态环境主管部门应当将涉及主要食用农产品生产区域的重大土壤环境信息，及时通报同级食品安全主管部门。据此，食品安全主管部门可以采取相应监管措施。

十一是科技主管部门。根据第九条的规定，国家支持土壤污染风险管控和修复、监测等污染防治科学技术研究开发、成果转化和推广应用，促进土壤污染防治科学技术进步。据此，科技主管部门负有相关促进土壤污染防治科学技术进步的职责。

十二是标准化主管部门。第二十四规定，禁止在土壤使用重金属含量超标的降阻产品；第二十六条规定，制定农药、兽药、肥料、饲料、农用薄膜等农业投入品及其包装物标准，应当适应土壤污染防治要求。据此，标准化主管部门负有相关职责。

十三是出入境检验检疫。根据第三十四条的规定，因科学研究等特殊原因，需要进口土壤的，应当遵守国家出入境检验检疫的有关规定。

十四是新闻宣传主管部门。根据第十条的规定，有关部门和新闻媒体应当加强土壤污染防治宣传教育和科学普及，引导公众依法参与。据此，新闻宣传主管部门负有指导和监督土壤污染防治宣传的职责。

3

其他主管部门与生态环境主管部门实施监管职责的关系

就其他有关部门与生态环境主管部门履行土壤污染防治监督管理职责的关系而言，可以分为以下几种不同情况：

一是独立实施，即某个有关部门主管某个特定事项的土壤污染防治职责。如第二十六条第二款规定，国务院农业农村主管部门负责农药、肥料登记，组织开展农药、肥料对土壤环境影响的安全性评价。

二是联合实施，即两个或者多个有关部门共同主管某项土壤污染防治职责。如第五十三条规定，对安全利用类农用地地块，地方人民政府农业农村、林业草原主管部门，应当结合主要作物品种和种植习惯等情况，制定并实施农艺调控、替代种植等安全利用方案。

三是配合实施，即其他一个或者多个有关部门会同生态环境主管部门履行特定事项的土壤污染防治职责。如第十六条规定，地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门对农产品污染物含量超标、污水灌溉区等农用地地块进行重点监测。第四十八条规定，土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定。